چرا «نظارت و تعادل» در تفکیک قوا اهمیت دارد؟

پیش درآمد: این نوشته، خلاصه ای از مقاله ای است که به انگلیسی، برای منظور دیگری نوشته بودم، و در اینجا، خلاصه آنرا به حضور شما ارایه می نمایم.  

جیمز مدیسون، پدر قانون اساسی آمریکا،  زمانی نوشته بود که:

 «تجمیع قدرت قانون گذاری، اجرا و قضاییه در یک مرکز قدرت، خود یک شکل از استبداد است! اینکه این مرکز قدرت تنها متشکل از یک نفر است، و یا عده ای این مرکز را در اختیار دارند، فاقد اهمیت است، و حتی در این میانه، مهم نیست که این اشخاص صاحب قدرت، بر اساس رای مردم یا به صورت مورثی به این قدرت دست یافته باشند. انباشت قدرت به این شکل، یک نوع استبداد است.-نقل به مضمون-»[1]

دکترین تفکیک قوا، نظریه است که از آن برای جلوگیری از انباشت قدرت و ایجاد دیکتاتوری در قانون اساسی کشورهای دمکراتیک بهره برده می شود. شاید اولین بار، ارسطو سیصد و اندی سال قبل از میلاد، در کتاب «سیاست» [2]  به این مساله اشاره نمود، و اشاره کرد که وظیفه هر حکومتی، اجرای سه وظیفه اصلی است الف) شور و مشورت[3]، ب)حکمرانی،[4] ج) قضاوت.[5] البته که شکل نوین این سه وظیفه، در قوه مقننه، مجریه و قضاییه نمود پیدا می کند.[6]

لزوم جدایی سامانه قانون گذاری از مجری قانون، اولین بار توسط جان لاک مطرح گشت. او استدلال[7] نمود که اگر قانون گذار، خودش بخواهد قانون را اجرا کند، برای خود استثنا قائل می شود و در صورت لزوم، قانون را عوض می نماید و زمینه سو استفاده فراهم می گردد، و آنگاه جان لاک نتیجه گرفت که قوه مقننه و مجریه می بایست جدا باشد.

نظریه تفکیک قوا، زاده ذهن پویا و آفریننده مونتسکیو،[8] فیلسوف فرانسوی  است.[9] او به نگارش کتاب «روح القوانین»[10] اقدام نمود، برای درک نظرات او، می بایست دقت نمود که مهمترین دغدغه مونتسکیو، «انطباق» عمل حاکمیت بر اساس خواسته اعضای جامعه و اطمینان حاصل نمودن از حفظ «آزادی» در جامعه است، و این نگاه در را می توان در استدلالاتی که او ارایه می کند، ملاحظه نمود. و در دسته بندی فوق نیز می توان این نگاه را ملاحظه کرد، چه آنکه او می نویسد:

“in monarchies they will have honour for their object; in republics, virtue; in despotic government, fear.”[11]

و در حقیقت، مونتسکیو باور دارد که اعضای جامعه، بر اساس نیروی پیشرانه ای حرکت می کنند که در جوامع مختلف، متفاوت است:

الف)مهمترین ویژگی جوامع جمهوری، این است که اعضای جامعه بر اساس در نظر گرفتن منافع جمعی و مقدم دانستن این منافع بر منافع شخصی، رفتار می نمایند.

ب) در جوامع پادشاهی، رسیدن به جایگاه برتر، نیروی پیشران اعضای جامعه است، و این افراد، برای رسیدن به جایگاهی بهتر تلاش می کنند.

ج) اما در جوامع خودکامه، ترس و وحشت بر شهروندان حاکم است، و آنها بر این اساس حرکت می کنند.

و اینگونه سنگ بنای طبقه بندی جوامع گذاشته می شود، الف) جمهوری، ب)پادشاهی، ج)خودکامه.

از نگاه مونتسکیو، دست یابی به آزادی سیاسی در جوامع تحت حاکمیت پادشاهی و جمهوری ممکن است، ولی در جوامعی که حکومت خودکامه دارند، ممکن نمی باشد.

همانطوری که در بالا اشاره شد، قبلا جان لاک استدلال محکمی برای لزوم جدایی قوه مجریه و سامانه قانون گذاری ارایه کرده بود، اما مونتسکیو،  پا را فراتر می گذارد، و استدلال می کند که اگر قوه قضاییه نیز مجزا نباشد، باز نیز آزادی وجود نخواهد داشت. چه آنکه اگر قوه قضاییه بخشی از قوه مجریه باشد، آنگاه مجریان قانون ممکن است آنگاه دادگاه به شکل «دلبخواهی» با متهم رفتار می کنند، و قضات به شکل قانون گذار در خواهند آمد. اگر اداره دادگاه نیز در اختیار قوه مجریه باشد، آنگاه ممکن است شاهد رفتار سرکوبگرانه قضات باشیم. (منبع: صفحه یکصد و هفتاد و چهار کتاب روح القوانین، قابل دانلود در اینپیوند.)

مونتسکیو لزوم جدایی این سه قوه را مختص حکومت خاصی نمی داند، و معتقد است یک حکومت دمکراتیک نیز اگر به جدایی این سه قوا باور نداشته باشد، باز ممکن است که آزادی در مخاطره باشد، چه آنکه امکان این وجود ندارد تا از وجود «نظارت و تعادل» اطمینان حاصل نمود.

در حقیقت، حفظ آزادی یکی از اهداف قانون باید باشد، و برای رسیدن به چنین قانونی، تفکیک قوا اهمیت به سزایی دارد. علت این دغدغه مونتسکیو نیز از آنجا است که او باور دارد هر انسانی که قدرت در اختیارش باشد، این قابلیت را دارد تا از قدرت سو استفاده کند، و می نویسد: (صفحه یکصد و هفتاد و چهار کتاب روح القوانین):

Every man invested with power is apt to abuse it

در حقیقت می توان ادعا نمود که خواسته اصلی مونتسکیو از تفکیک قوا، ایجاد شرایطی است که جلوی سو استفاده از قدرت در هر سه قوه گرفته شود، و از آزادی حراست به عمل آید.

رابطه سه قوا با یکدیگر:

هر چند مونتسکیو به شدت به تفکیک سه قوه باور دارد، اما تفکیک سه قوه را به معنایی «جدایی محض» تعریف نمی کند. به عنوان نمونه، زمانی قوه مقننه اجازه دارد تا برای فرصتی کوتاه، قدرت اجرایی را در دست گیرد که احساس کند قوه مجریه در صدد است تا از قدرت خود سو استفاده کرده و شرایط استبداد را فراهم سازد، و او می نویسد:

if the legislature think itself in danger by some conspiracy against the state ... It might authorise the executive power, for a short and limited time, to imprison suspected persons'

و اینکه هر سه قوه، می بایست به شکلی معقول، در تعامل باشند، و جدایی این سه قوه، به معنای این نیست که نباید این قوا، در ارتباط با یکدیگر باشند، به عنوان مثال، او باور دارد که لازم است تا قوه قضاییه، قوانین را از قوه قانون گذاری دریافت کرده و نص صریح قانون[12] را به اجرا گذارند.

تفکیک قوا، و نظارت بر کار یگدیگر:

در زمان نگارش قانون اساسی آمریکا بود که لزوم جدایی قوا از یکدیگر، و مساله نظارت آنها برای جلوگیری از سو استفاده از قدرت، به شکل یک چالش مطرح گشت.

از آنجایی که جمیز مدیسون را پدر قانون اساسی آمریکا لقب می دهند،[13] و نظرات او در اینباره بیش از همیلتون و جان جی اهمیت دارد، از این رو، در این نوشته، نظرات او در اینباره به صورت خلاصه ذکر می گردد.

-        برای حراست و حفظ آزادی، لازم است تا این سه بخش اصلی قدرت، مجزا و متمایز بمانند. (مقاله چهل و هفتم فدرالیست)[14] 

-        در طی تصویب قانون اساسی آمریکا، برخی به انتقاد از بند های اول تا سوم پرداختند، و معتقد بودند که تفکیک قوا رعایت نگشته، و مثلا ریاست جمهوری می تواند با وتو کردن قوانین مصوبه کنگره را داشته، و می تواند در روند تصویب قوانین اعمال نفوذ کند. جمیز مدیسون، به زیبایی به این مساله پاسخ می دهد، و خوانشی نوین دکترین تفکیک قوا ارایه می کند، او در همان مقاله فدارالیست چهل و هفتم، می نویسد: 

«مونتسکیو، باور نداشته که این سه قوه نمی باید بر کار یکدیگر هیچ نظارت و یا کنترلی نداشته باشند، باور مونتیستیکو این بوده اگر قدرت یک قوه بر قدرت قوه دیگری فزونی یابد، آنگاه آزادی اساسی دچار خدشه گشته است. و هیچ شاهدی وجود ندارد که موتیستیکو، قصد این را داشته تا این قوا را به صورت «محض» از یکدیگر جدا قلداد نماید-نقل به مضمون-»[15] 

-        مدیسون در مقاله پنجاه و یکم فدارالیسم، می نویسد:

«بهترین روش مقابله با انباشت اندک اندک قدرت در یک قوه، این است تا به کسانی که هر قوه را اداره می کنند، در قانون اساسی اختیاراتی داده شود، تا در مقابل تلاش برای افزایش قدرت صاحبان قوای دیگر را بگیرند...»[16]

حال باید دید که چگونه می توان نظارت یک قوه را بر کار دیگر قوا، بدون اینکه به اصل تفکیک قوا لطمه ای وارد شود، اجرا نمود. شاید مثال واضح آن، اجرای نظریه مدیسون در قانون اساسی آمریکا باشد، که شاهد نظارت هر قوه بر قوای دیگر هستیم.  به عنوان نمونه:

نظارت قوه مجریه بر قوه مقننه:

-         در حالی که کنگره قوانین را مصوب می کند، اما رییس جمهور این امکان را دارد تا قانونی را که مطابق منافع جامعه نمی داند، وتو کند.

-        درخواست جلسه ویژه  کنگره را نماید.

نظارت قوه مجریه بر قوه قضاییه:

-        رییس جمهور در تعیین قضات فدارال دخالت دارد،

-        قضات فدارال ممکن است توسط رییس جمهور استیضاح  گردند.

نظارت قوه مقننه بر قوه مجریه:

-        در مقابل وتوی قوانین مصوب توسط رییس جمهور، اکثریت دو سوم از  کنگره و سنا، می توانند وتوی رییس جمهور را باطل کرده، و همان قانون را تصویب کنند.

-        کنگره قدرت قانونی استیضاح و یا متهم کردن رییس جمهور را دارد.

نظارت قوه مقننه بر قوه قضاییه:

-        قوه مقننه در تعیین قضات فدارال دخالت دارد،

-        قضات فدارال ممکن است توسط قوه مقننه استیضاح  گردند.

نظارت قوه قضاییه بر قوه مقننه:

-        دیوان عالی آمریکا، امکان این را دارد تا یک قانون خاص را در تناقض با قانون اساسی اعلام نماید، و ازاجرایش جلوگیری نماید.

نظارت قوه قضاییه بر قوه مجریه:

-        دیوان عالی آمریکا این امکان را دارد تا «اجرای» یک قانون خاص را مغایر با قانون اساسی اعلام نماید.

جمع بندی:

می توان با قاطعیت نتیجه گرفت که نظارت قوا بر کار یکدیگر، بخش لازمی از تفکیک قوا هستند، و بدون نظارت هر قوه بر کار قوه دیگر، نمی توان از عدم انباشت قدرت در دست یک قوه، اطمینان حاصل نمود، و همانطور که بریتانیکا نوشته، «نظارت و تعادل» یک اصل بنیادین در تفکیک قوا، در نظام های سه گانه می باشد.

---

[1] Madison (J), 1788, The Structure of the Government Must Furnish the Proper Checks and Balances Between the Different Departments

[2] این کتاب را می توانید از این  پیوند دانلود نمایید

http://socserv2.socsci.mcmaster.ca/econ/ugcm/3ll3/aristotle/Politics.pdf

[3] the deliberative

[4] the magisterial

[5] the judicative

[6] بی نیاز از یادآوری است که ارسطو هنگام تقسیم بندی وظایف حاکمیت، دکترین تفکیک قوا را در ذهنش نبوده، و چنین نظریه ارایه نداده است.

[7] Second treatise of government, John Locke, chapter. xii,

[8] Charles de Secondat Baron de Montesquieu

[9] البته گفته می شود که او به شدت از افکار پولیبیوس متاثر بوده است. رک به

Lloyd (D), (1998). Polybius and the Founding Fathers: The Separation of Powers,

[10] The Spirit of the Laws

[11] Montesquieu (c), 1748, The Spirit of the Laws, available at:, www.socserv2.socsci.mcmaster.ca/econ/ugcm/3ll3/montesquieu/spiritoflaws.pdf

[12] exact letter of the law

[13] Ralph Ketcham, James Madison: A Biography, (1971) pp. 229, 289–92,

[14] قابل ملاحظه در پیوند زیر از کتابخانه کنگره:

http://thomas.loc.gov/home/histdox/fed_47.html

[15] قابل ملاحظه در پیوند زیر از کتابخانه کنگره:

http://thomas.loc.gov/home/histdox/fed_47.html

[16] قابل ملاحظه در پیوند زیر از کتابخانه کنگره:

http://thomas.loc.gov/home/histdox/fed_51.html